在地理学发展史上,1950年代以前区域地理是地理学研究的核心,如何寻找区域特性、区域差异为当时研究的主要任务,此时期「地志学派」的研究方法最受注目,即是透过既有的纲目,如地形、气候、水文、土壤、生物、人口、经济、交通、聚落、政治等,拼凑出区域的特徵;时至今日,由於受到近代社会科学思潮的影响,区域研究的内涵,新增了加入社会脉络所建构出来的地域社会,即透过血缘或是地缘的认识,厘清区域形构的关键性要素,以了解区域的动态形貌。
台湾目前通用的四大区域──北部、中部、南部、东部,来自於地方行政区不断分化与行政法令实施及区域发展规画的结果。台湾,一个面积36,000平方公里的岛屿,受到内、外营力的影响,造成山脉中谷系纵横、河阶曲流发达,山麓丘陵和台地受到河川流贯,切割出许多不相连续的空间单元,也因此提供各个族群丰富多样的生活舞台。经过荷兰、明郑、清、日本等政权的进驻,台湾行政区域的划分,不断随着统治者的治理逻辑而改变,从原来以台南作为地方行政中心,在1874年(同治13年)牡丹社事件发生後,逐渐形成南北分治的态势,到了1887年(光绪13年)台湾独立建省之後,行政中心转移到台北。1895年台湾割日後,经过殖民政府50年的治理,初期行政区划分迭有变革,在1920年(大正9年)的地方制度改正後,台湾各地的行政范围大致底定,街庄级的行政空间大体上延续到战後。
1945年(民国34年)8月15日,日本裕仁天皇宣布无条件投降,台湾再次面临新政权的移转,10月25日於台北市公会堂(今中山堂)举行「中国战区台湾省受降典礼」,正式开启台湾另一个政治局面,台湾的地方行政区划再次调整。12月6日中国国民党政府公布「台湾省省辖市组织暂行规程」,11日公布「台湾省县政府组织规程」,沿袭日治原有的行政空间,将5州3厅11州厅市改划为8县9省辖市及2县辖市。
1949年12月,中华民国行政院正式在台北办公,原先遵循日本时期留下的地方行政划分,开始大规模调整,以适应紧接而来的军事动员,於是在原有的8县9省辖市的基础上,经过一番折冲,於1950年确定16县(台北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、彰化、南投、云林、嘉义、台南、高雄、屏东、花莲、台东、澎湖)5省辖市(台北、基隆、台中、台南、高雄)1局(阳明山管理局)的行政区域范围,从此台湾的行政空间大致底定,往後仅有若干幅度的合并与细分,或行政层级提升。
1956年12月,台湾省政府由台北市迁治南投县南投镇(今南投市)中兴新村,使得地方政府迁移到符合几何位置的中心点,原本的台北定调为属於中央政府的行政中心。
1967年7月,在原有的省辖市基础上,台北市升格为直(院)辖市,1968年7月合并南港镇、内湖乡、木栅乡、景美镇,以及阳明山管理局所辖的士林、北投两镇等地区,成为现今台北市的主要范围;1990年3月台北市重新规画既有的行政区,由松山区分出信义区,并将古亭与城中并为中正区,龙山、双园并为万华区,延平、建成并为大同区,木栅、景美并为文山区。台北市行政层级从此与台湾省平行,而台湾省在划出台北市与阳明山管理局之後,管辖16县(台北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、彰化、南投、云林、嘉义、台南、高雄、屏东、花莲、台东、澎湖)4省辖市(基隆、台中、台南、高雄)。
1978年,高雄市政府向台湾省府委员会提出升格要求,并由省府主席在会中徵求委员意见,取得全数同意後,建议中央将高雄市升格为院辖市。该提议於1979年7月1日生效,除原有的10区:前镇区、前金区、新兴区、苓雅区、三民区、盐埕区、旗津区、鼓山区、左营区、楠梓区,合并高雄县小港乡後,升格为直辖市,成为台湾第二个直辖市。而台湾省在划出高雄市後,管辖16县(台北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、彰化、南投、云林、嘉义、台南、高雄、屏东、花莲、台东、澎湖)3省辖市(基隆、台中、台南),1982年再升格新竹、嘉义两市为省辖市。从此台湾省县市层级的基础地方行政空间至今未再有更动。
地方层级的行政区划虽然不再更动,随着中华民国实际管辖范围仅止於台澎金马的态势越发明显後,省层级的行政区划却有必要重新检讨思考。
在中华民国的地方行政规画里,行政院为中央政府,原本应该管辖若干省,「省」是行政院与县之间重要的联系单位,具有独立的人事财政自主权。但中华民国的现实环境是,行政院和台湾省所管辖者几乎一样,於是1997年7月18日第三届国民大会第二次会议三读通过的「中华民国宪法增修条文」,其中第九条规定「第十届台湾省议会议员及第一届台湾省省长之任期至中华民国八十七年十二月二十日止,台湾省议会议员及台湾省省长之选举自第十届台湾省议会议员及第一届台湾省省长任期之届满日起停止办理。台湾省议会议员及台湾省省长之选举停止办理後,台湾省政府之功能、业务与组织之调整,得以法律为特别之规定。」从此冻结了「省政府」的功能,也等於在原有的地方行政设计上,由行政院-省市-县市三级,将「省」抽离,成为行政院直辖各个县市,从此开始一连串「省政府」的组织调整,一般称之为「精省」或「冻省」。
经过一连串的行政区与行政关系的调整,现今台湾所使用的区域划分,都是以25县市为基础,分别是属直(院)辖市的台北市、高雄市,属省辖市的基隆市、台中市、台南市、新竹市、嘉义市,原属台湾省的16县,即台北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、彰化、南投、云林、嘉义、台南、高雄、屏东、花莲、台东、澎湖,及隶属於福建省的金门、连江(图1)。如此的划分,反应出行政关系所建构出来的区域划分,跳脱出因行政层级所造成的归属问题。
台湾基於历史、地理脉络下所造成的空间破碎,在长时期的发展下,逐渐拉大彼此发展上的差距。「区域不均等」成为台湾严重的内政问题,为了解决区域不均等的问题,政府有必要在原有的地方行政上,实施区域计画以公平照顾每个国民,1969年行政院开始研拟「台湾地区区域建设计画」,依据自然环境、自然资源、人口分布、都市体系、产业结构与分布等指标,将台湾划分7个区域,即台湾北区,新苗区,台湾中区,嘉云区,台湾南区,宜兰区,台湾东区;1974年通过「区域计画法」後,有了规画的法源依据,开始进行较大面积的区域板块的规画,1979年行政院经建会核定通过的「台湾地区综合开发计画」,该计画把原先规画的7区改成4区,即为现今通用的台湾四个区域划分,详细情形如下:
(一)北部区域:台北市、基隆市、新竹市、台北县、桃园县、新竹县及宜兰县7县市。
(二)中部区域:台中市、苗栗县、台中县、彰化县、云林县及南投县6县市。
(三)南部区域:高雄市、台南市、嘉义市、嘉义县、台南县、高雄县、屏东县及澎湖县8县市。
(四)东部区域:花莲县、台东县2县。
此外,金门和马祖在中华民国的行政区划中有其特殊地位。台湾自明郑以来,都以澎湖群岛作为西岸防守台湾的海防重镇,但是中华民国撤守来台,基於军事考量,在沿海岛屿纷纷放弃之下,却保留2个岛屿群,就是金门与马祖,这使得在历史上属於福建系统的行政区域,因为军队的驻紮,反而与福建切断行政关系,而与数百公里远的台湾形成新的行政网络,虽然名称上隶属福建省,实质却是与台湾同属一套行政系统。
随着时代的转变,原本位於前线的金马地区,在中国经济改革开放後,基於商业的需求,和台湾远距离的行政连结,反而成为「两岸三通」的试金石,为评估两岸直航所造成的冲击,金马地区因为远离台湾本岛,为最佳的评估实验地点,因此在多年的讨论之下,於2000年12月11日,行政院小三通指导委员会正式通过「试办金门马祖与大陆地区通航实施办法」,为金马地区与中国通航提供适用的行政命令,2001年1月1日正式开通,金马地区的特殊性由此可见。
台湾的区域划分可以依据各种指标来进行,但是目前与人民生活息息相关的区域划分,仍然是涉及法令效力的地方行政区最为通用,不但有明显的行政区界,也有对应的行政机关,甚至从清代以来即有其地域社会的历史脉络,这使得在空间的运作往往以行政区为基础,此特殊性更强化了地方行政区空间范围的稳定性。
生活在这块土地上的人们对地的连结遂以基层的地方行政区为基础,在各基层行政空间的舞台上,形塑其生活方式与区域特色。
参考资料
延伸阅读