雍正的前任圣祖仁皇帝康熙，亲手创造了一个“太平盛世”，也留下了严重的后遗症：吏治腐败、税收短缺、国库空虚。雍正接手时，国库储银仅八百万两， 而亏空的数字却大得惊人。雍正说：“历年户部库银亏空数百万两，朕在藩邸，知之甚悉。”又说，“近日道府州县亏空争粮者正复不少”，“藩库钱粮亏空，近来 或多至数十万”。如此看来，则堂堂大清帝国，竟是一空架子。外面看强盛无比，内里却空空如也。
然而钱粮的亏空，又不简单地只是一个经 济问题。各地亏空的钱粮到哪里去了?雍正看得很清楚：不是上司勒索，就是自身渔利，而户部的银子，则被皇帝和权贵们在“不借白不借”的心理支配下“借”走 了(其实也就是侵吞)。这么多人来挖国家的墙角，国库还有不亏空的道理?但是，从中央到地方，各级官员的贪污、挪用、借支公款，又确有其“不得已”处。因 为清从明制，官员俸禄极低。正一品官员的年俸不过纹银一百五十两，七品县令则只有四十五两。这点俸银，养家糊口都成问题，更不要说打点上司，迎来送往和礼 聘幕僚了。从这个意义上讲，明清两代吏治的腐败，是给逼出来的。
由此可见，亏空关系到吏治，吏治又关系到体制，这是一个连环套。这个连环 套上的每一个环节，都含糊不得。如果说，打江山要靠枪杆子，那么，治江山就得抓钱袋子，所以亏空不能不补。吏治的腐败是最大的腐败，所以吏治不能不抓。两 件事既然都与制度有关，则制度也不能不改。雍正把这一切看得十分清楚。因此，清理亏空这件事，在他那里就变成了体制的改革。不过，事情还得从清理亏空做 起。它是最好的突破口，也是当务之急。康熙六十一年(1722年)十二月十三日，即康熙皇帝去世刚好一个月时，雍正皇帝下令户部全面清查亏空钱粮。雍正不 顾乃父“尸骨未寒”，就要对留下的积弊大动干戈，可见其决心之大，也可见事情之紧迫。这是雍正即位之后的第一个大战役，关乎国本，也关乎帝位。一旦无功而 返，或半途而废，不但雍正自己身败名裂，国本也可能为之动摇。因此只能胜，不能败，只能进，不能退。然而雍正信心十足。
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雍正的自信是有道 理的。他确实不是糊涂皇帝，更不是纨绔阿哥。而且，与乃父康熙皇帝相比，他还有一个优势，就是洞悉下情。各级有什么鬼心眼，小动作，官场上又有哪些流习和 积弊，他都一清二楚。他深知，下级对上级，地方对中央，向来就是“上有政策，下有对策”。中央的政令到了下面，没有不打折扣的。清查亏空牵到那么多官员的 切身利益，岂有不研究对策之理?那好，你研究，我也研究。你有对策，我更有对策。我的对策是：先研究你的对策，再出台我的政策。我的政策是针对你的对策来 的，看你还有多少对策!这一下，贪官污吏全都傻了眼。
雍正确实太了解下情了。他知道，靠贪污犯去查自己的贪污，那是永远也查不出来的。他 们的上司也同样不可行。因为没有一个贪污犯不巴结上司，不给上司行贿送礼。如果他不巴结上司，或者上司不接受贿赂，他还能混到今天?早就被查出来，被弹劾 罢官了。即使他的上司是清廉的，也不可靠。因为地方上的亏空如此严重，贪墨如此猖獗，他们居然毫无动作，那就只能是三种情况：要么是昏官，对下情一无所 知;要么是庸官，知情而不敢举报，或无力纠察;要么是混蛋，为了保住自己的官位官声，对下面的胡作非为睁眼闭眼，包庇纵容，搞“地方保护主义”。靠这些人 去清查亏空，那才是竹篮打水一场空。因此即使他们手脚干净，也不能依靠。
雍正的对策是派出钦差大臣。这些省级或副部级的特派员直属中央，与地方没有任何瓜葛，而且都是为官清正又精明强干的能员。这些人，既无前车之 鉴，又无后顾之忧，且直接归皇帝领导，不尽心也会尽力。何况，这些特派员也不是光杆司令。雍正从各地抽调了一大批候补州县随团到省，与特派员一起查账。查 出一个贪官污吏，立即就地免职，从调查团里选一个同级官员接任。这是一着妙棋，也是一着狠棋。因为雍正深知官官相护，是官场顽症。历来的继任官，总是会帮 着前任补窟窿，然后自己再留下一大笔亏空，让后任去擦屁股。亏空之所以总也补不上中，这是其中的原因之一。但这一回后任是来查账的，当然不会替他打圆场， 做掩护。这样，这个贪官就再也无处遁逃，只有低头认罪，接受处罚。而且，因为没有后任给他补漏洞，他当然也不愿意为前任背黑锅。于是，就连他的前任，甚至 前任的前任，如有贪污挪用，也难逃法网。贪官们当然不愿束手就擒。他们还有对策，即借钱借粮来填补亏空。这也是老办法：上面要来查账时，就从当地富户那里 借些钱粮来放在库里。上面的来人一看，分文不少，检查团一走，这些钱粮又还回去。因为是官借，利息既高，又不怕不还，再说富户们也不想得罪地方官，因此这 个办法也屡试不爽。可惜伎俩也逃不过雍正的法眼。雍正在派出特派员的同时，也给这个地方的老百姓先打招呼：谁也不能借钱粮给官府。要借也可以，这些钱粮既 然被说成是官府的，朕就认它是国家所有，你们这些借钱借粮给官府的人，就再也别想把它们收回去。这一下，谁也不肯借钱借粮给贪官们了。富户们不想得罪官 员，更怕得罪皇帝。再说，他们也不愿意自己的钱粮白白地送给公家。贪官污吏的又一条对策被雍正事先粉碎。
不过，这还只是雍正一系列对策的一部分。
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雍 正的又一个重要举措是成立“会考府”。会考府是一个独立的核查审计机关，成立于雍正元年(1723年)正月十四日。它的任务，是稽查核实中央各部院的钱粮 奏销。雍正深知，钱粮奏销，漏洞很大。一是各省向户部上缴税银或报销开支时，户部要收“部费”，也就是现在说的“好处费”、“茶水费”。没有“部费”的， 哪怕是正常的开支，亦无手续或计算方面的问题，户部也不准奏销，甚至拒收税款。相反，如果有“部费”，即使是浪费亏空上百万，也一笔勾销。二是各部院动用 钱粮，都是自用自销，根本无人监督。这也是多年积弊，古已有之的。雍正是帝国元首，岂能容忍部院官员如此贪墨?但他知道，讲道理是没有用的，做思想工作也 是没有用的，甚至杀一儆百也是不管用的，惟一的办法是改革制度。于是，就有了会考府这个中央集权的审计机关。从此，各地方上缴税银或报销开支，各部院动用 钱粮和报销经费，都要通过会考府会考(稽查核实)，谁也做不了手脚。部院长官既无法贪污，地方官员想通过花一点好处费，就把自己上面的亏空全部赖掉，也成 了不可能的事。墨吏们掩饰亏空应付检查的主要方法，无非是这三种：靠上司包庇、借钱粮充账、花小费报销。这三条退路都被雍正堵死，他们也只好认账。但他们 还有一个手腕，就是把贪污说成是挪用。这是避重就轻之法。我们知道，钱粮的亏空，原来有两个原因，即贪污和挪用。虽然都犯了王法，但贪污罪重，挪用罪轻。 何况，挪用有时还是因公，比如紧急救灾、临时招待、应付上司等，属“情有可原”。而历朝历代的做法，都是先查贪污，后查挪用，这就给贪官留了空子。雍正对 这一弊端了如指掌。他说：“借挪移之名，以掩其侵欺之实”，是贪官污吏的一贯伎俩。如果“万难掩饰”，便把数额多的说成是挪用，数额少的说成是贪污，“为 之脱其重罪”。结果，是“劣员无所畏惧，平时任意侵欺，预料将来被参(举报)，亦不过以挪移结案，不致伤及性命，皆视国法为具文，而亏空因之日多矣”。