专注疑难复杂土地争议解决
这是福律阁头条号的第180篇原创文章
全文共2845个字，阅读大约需要8分钟
作者：宋静
单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队
听到《息诉罢访协议》的说法不新鲜，有关部门在处理信访人的信访诉求时，部分信访诉求会以信访处理部门和信访人签署一份《息诉罢访协议》的方式终止信访、停止诉讼，其中载明信访处理部门满足信访人一定的诉求，信访人则同意不再继续信访和诉讼等事项。
但看到最高人民法院的一个判例，明确确认《息诉罢访协议》属于行政协议，信访人不服还可以到法院提起行政诉讼，总是觉得站在行政机关的角度，有点挑战常识，相信行政机关无法淡定了。
最高人民法院判例：（2016）最高法行申45号、（2019）最高法行申11819号，全文均附后。
作为服务政府多年的顾问律师，我们都知道，信访处理部门和信访人签署《息诉罢访协议》的目的在于停止诉讼，终止信访。
如果允许信访人可以针对《息诉罢访协议》再提起一个诉讼，那这个《息诉罢访协议》之诉，岂不是按下葫芦浮起瓢，让处理信访的行政机关白忙活一场？
虽然各地各级法院认定《息诉罢访协议》属于行政协议，已经不再是新鲜事，但我们还是想表达一点不同的声音。
首先来看，何谓信访？
根据国务院《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。但这只是一个描述性的概念，并未真正揭示信访制度的本质。
根据司法最终的原则，信访人如果想实现自己的诉求，最终应当选择诉讼途径得到救济，在信访人信访过程中，有关部门也会指引信访人及时通过诉讼维护自身权益。
为何《信访条例》中仅仅提到信访人提出的信访诉求，依法由行政机关作出处理，根本原因就在于，绝大多数情况下信访人的诉求或者原本就无法通过正常救济途径处理，或者已经无法通过正常的诉讼途径得到解决，或者信访人的诉求已经过了诉讼但信访人对结果仍不满意，或者信访人的诉求虽然未经诉讼，但其起诉已经超过了法定期限法院不再处理，但信访人仍不放弃，最终造成信访人不再遵循法定处理程序、法定救济途径、法定处理机关的限制，到处提出信访诉求，甚至可能一而再、再而三，最终演变为重复信访、缠访闹访的状况。
我们再来看，一份《息诉罢访协议》是如何出炉的？
如上所述，信访人的诉求通常属于已经无法通过正常的法定救济途径得到解决，但为何信访处理部门会和信访人签署一份《息诉罢访协议》，又去满足信访人全部或部分的诉求呢？
大多数情况都是信访人重复信访、缠访闹访严重，影响社会秩序，浪费行政资源或司法资源，使得信访处理部门不得不作出妥协，通过满足信访人一定的诉求，求得信访人不再信访诉讼的承诺，可以说是“法外施仁”。
聊到这儿，我们有点清晰了。
《息诉罢访协议》，其实就是信访处理部门处理信访事项的结果。
对于行政机关信访处理的行为，最高人民法院在2005年就针对湖北高院的请示，作出了《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号），认为对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。所以说，对于信访人不服《息诉罢访协议》提起诉讼，法院根本不应当受理，更遑论将《息诉罢访协议》定性为行政协议，确实让行政机关哑口无言。
事实上，把《息诉罢访协议》认定为行政协议，可能存在几点争议无法自圆其说。
第一，《息诉罢访协议》将原本不能通过诉讼途径解决的事项得以终结，却通过《息诉罢访协议》再次进入了诉讼的轨道，实际上是热衷于手段，忘记了目的。
第二，将信访处理部门处理信访事项的行为纳入行政诉讼的受案范围，违背了《信访条例》及最高院司法答复确定的，不服信访，只能向信访处理部门的上级部门逐级复查复核的现行法律规定。
第三，实践中和信访人签署《息诉罢访协议》的信访处理部门并不局限于行政机关，经常还会有人民法院作为主体和信访人签署此类协议。行政机关和信访人签署的协议属于《息诉罢访协议》，司法机关和信访人签署的《息诉罢访协议》如何安放？
第四，检索有关《息诉罢访协议》作为行政协议处理的相关案例，我们发现此类案例或者以《息诉罢访协议》签署于2015年新行政诉讼法修改之前被认为不属于行政诉讼受案范围，或者认定不存在行政不作为而驳回了原告的诉讼请求，几乎没有认定行政机关未履行《息诉罢访协议》构成违约或行政不作为的案例，可见，即使把《息诉罢访协议》认定为行政协议并且允许进入诉讼程序，对信访人救济的实际效果也微乎其微。
基于以上几点理由，我们认为，《息诉罢访协议》属于信访处理部门处理信访事项的行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。
信访人对《息诉罢访协议》不服的，有权向协议相对方行政机关的上一级机关申请复查，对复查结果仍不服的，可以继续向复查机关的上一级机关请求复核。如果把《息诉罢访协议》认定为行政协议，大概率经过一审、二审、再审后，不过是再次制造一个信访……再签署一份新的《息诉罢访协议书》，然后再........循环往复，周而复始，再无终点！