汉初实行国家授田制度，按军功授田，创造了一大批大小地主和自耕农，并迅速安定了汉初的政治局面。
国家授田制度是在地广人稀的背景下实施的，由于当时人地矛盾并不突出，再加上国家对小农经济的扶持，新立户者一般可以获得百亩左右的土地，即便存在不足，也不会相差太远。这个制度一直维持到吕后时代，还能够正常发挥作用。
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但是，随着社会的长期安逸，这些土地逐渐变成了私有制，到了“文景之治”时代，这种私有制变成了土地兼并，乡里兼并势力非常活跃。如果说授田制下的土地买卖还受到某种限制外，则这种限制在景帝之后就失去了效用。
兼并使得本来就十分脆弱的小农的土地日益集中在这部分人手中，导致小农不断陷入破产的境地。
随着武帝以降，授田制的废止，再加上豪强势力对小农的兼并导致其破产流亡和大量奴婢化，国家在乡里的控制就面临着严峻的挑战。
而百姓一旦沦身为奴裨则意味着国家对其人身的、经济的控制权的丧失。国家无力从根本上解决土地兼并对国家在乡里人身、经济控制带来的冲击。所以面对小农破产，西汉中期后的君臣在对流民“招流”的同时，呼声最高的便是“限奴”，与之相伴的则是企图从一定程度上解决小农破产之源的“限田”。由此掀起西汉中后期国家与豪强间围绕土地和奴牌问题的经济和人身控制权争夺。
而能与国家争夺土地和奴婢的豪强的崛起，正是西汉基层治理崩坏的结果。
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秦和西汉前期，国家在乡三老、里父老等具有基层乡贤的选用中具有主导地位，当时国家对乡里强宗大家的抑制和垂直型乡里行政体系的存在，当时的乡里权力结构体现出极强的王权一元支配色彩。三老、父老体系充其量是国家在乡里一元支配的组成部分而已，至于孝悌和力田之属更是如此。对基层的控制实际是相当严密的。
这个时期，国家对可能同自己争夺基层控制权的乡里大宗豪强保持高度谨慎的态度，对其的预防大于依赖，对其武断乡曲及不法现象只要王权需要完全掌握纵横打击的主动权。
但，随着社会经济的发展，汉初“黄老之治”已经不能满足社会的需要了。主张加强中央集权，实现大一统的儒家思想便起而代之。汉武帝接受董仲舒的建议，“罢黜百家，独尊儒术”，采用经过董仲舒改造过的新儒学，实则外儒内法，作为官方意识形态指导思想。
自汉武帝确立“独尊儒术”之后，新儒学成了汉帝国的正统思想，为了加大推行力度，鼓励基层士人攻读儒家经典，汉政权把学习《六经》和出任国家官吏结为一体。这无疑加速了儒学的普及。至平帝时全国自中央、郡(国)、县、乡至基层的里，建立起完整的教育体系。里部的学校“序”是幼童学习的专门场所，自此以后，所有里部幼童必须接受儒学教育。
为了加大政治教育的普及力度，汉代政府使出治民杀手锏，把攻读五经和入仕做官对接，这把里部民众的思想控制水平在制度层面上推向其极限高度。
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在“以孝治天下”的温情面纱下，汉政府对于“通财共居”的现象采取默认甚至是鼓励的态度，产生于血缘关系基础上的儒家“亲亲、尊尊”思想成为社会的主流。这样的局面下，通族合宗的宗法血缘聚落集团“聚”大量出现，改变着本由小农主导的基层社会结构。
随着这种乡里百姓之间的宗族结合出现进一步加强的趋势，乡里豪族势力不断发展，主要表现为以豪族为主体的宗族、豪强力量的增强和在乡里影响的扩大。地主、官僚和商人三位一体的结合日益紧密，而原来在乡里有影响的诸强宗大家中的一部份也有机会成为统治阶级的一员，进而凭借这种政治以及经济的优势，很容易以其家族为中心形成盘踞乡里的豪族势力。秦和汉初一直饱受打击的豪强势力开始抬头了。
另一方面，武帝算缗以前，豪强阶层主要活跃在流通领域，生产性投资也局限于开矿、冶铁、煮盐、铸钱等部门，兼并土地的问题尚不突出，故有“未有并兼之害”的说法，故这一时期流民问题并不突出。
但武帝对工虞商贾不加分别的毁灭性打击政策，虽使豪强在一定时期销声匿迹，但这造成豪强资金大量回流农村，使得豪强势力在基层之间坐大。
随着乡里宗族豪强势力的发展，乡官父老等乡里职能性控制人员逐渐为乡里豪强大族出身的豪民所占据。
乡官大多有位无禄，有秩、啬夫等虽为郡县属吏出任，但却“职斯禄薄”，斗食而已。但乡官毕竟是广大农村的头面人物，众望所归，还有机会迁升为郡县属吏，乃至地方长吏，故也不失为豪民从政之一途。
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豪民拥有雄厚的财力，因在乡里气指颐使、偷税抗税、辜榷奸利、大放私债，间接地左右着汉代的乡里政权。
豪民尽管无权，但财势凌人，在社会上宗族势盛、财大气粗、奴仆宾客成群、坐享威福，其权势或可与乡里政权并重，或高高凌驾于乡里政权之上。乡官里吏自然“畏惮”，而不敢“笃责”。
由此，豪民买通、权钱结合、对乡里政权的控制步入了新的阶段。
乡里宗族豪强势力的强势发展，随之而来的是更加肆无忌惮的兼并。由于官僚、地主和商人三位一体的结构特征以及兼并的普遍发展，再采取直接打击的举措已经不可能。而乡里政权排解纠纷、组织生产、赈灾扶贫等行政职能丧失殆尽，农民破产流亡的势态一发而不可收。统治者转而企图通过“限田”、“限奴”的办法来抑制兼并，以解决农民大批失地流亡和沦身为奴脾的现实危机。