朱元璋出身底层，是真正意义上的草根。草根帝王的最大优点或者说特点，就是对民间疾苦有着切肤之痛。朱元璋深知基层对帝国来说，如同大厦之根本，要是根本出了问题，大厦无论看上去有多么辉煌多么巍峨，最终也免不了轰然倒塌的败局。于是，他对基层的重视便超乎寻常。
今天我们所说的基层，一般是指乡镇甚至社区和村组一级，但在明朝——严格地讲，应该是在历史上的大多数朝代——国家政权的控制力只能到达县一级，县以下里甲的治理，乃通过村民的自治、乡规民约以及家族势力的影响来完成。也就是说，在明朝，最低级别的官员就是县官和散州(级别等同于县)的州官了，他们负责直接与民众打交道，因而被称为“牧民之官”或“父母官”。
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朱元璋在位时，奉行的干部任用政策之一就是特别注重州县级地方官员的品行，比如洪武二十年，他就曾两次谈及此事。一次是郊祀礼成时对内侍说：“国家任命守令之事，若不能福民，则是弃君之命。”一次是因青州遭遇蝗灾，地方官对上瞒报，朱元璋告诫户部官员道：“代天理民者君也，代君养民者守令也，今使者言青州民饥，而守臣不以闻，是岂有爱民之心哉!”对失职的基层官员，朱元璋的处理是将其逮捕治罪;对犯过小错误，但任职期间尚能较好履行职责的知县，朱元璋往往网开一面，法外施仁。如诸城知县陈允恭因犯错误被流放云南，朱元璋偶然听说他“治县时能爱民”，认为他虽有过，但亦“可用也”，遂召复其官。
正是看到县官的形象在老百姓心目中几乎等同于朝廷、等同于皇上，因而，朱元璋对县官的要求几乎到了苛刻的地步。比如颁布的《大诰》中就规定，老百姓可就父母官是否“害民取财”、“有司不才”、“清廉直干”、“抚民有方”直接向朝廷反映。如此看来，明朝时老百姓要上访，是件非常容易的事，绝不会有地方官胆敢派人到北京去截访。更有甚者，朱元璋还进一步规定，百姓有权按他在《大诰》中提出的标准对照基层官员，如果官员属于奸恶官吏，老百姓有权把他直接扭送到京城，这不但不是妨碍公务，以下犯上，反而是值得奖励的义举。
朱元璋的设计虽有矫枉过正之嫌，但在他统治期间，大明帝国处于上升期却是不争的事实。然而，无论多么好的制度，一旦执行者阳奉阴违，制度就等同一张废纸。到了明朝中晚期，当整个帝国腐败成风，政以贿成，基层的溃烂就成为必然。
按朱元璋制定的政策，明朝官员俸禄极低，起初，这种苛刻的制度和严密的纠察考核对地方官是一种强有力的约束。随着明朝享国日久，尽管地方官的灰色收入早就成为充实宦囊的最大入项，但制度性的阳光收入仍微乎其微。作为直接与民众打交道，事务性工作繁多且极易出问题的县官，如果不挖空心思去捞取灰色收入的话，只拿朝廷发给他们的工资，恐怕就真的只够买柴和水了。而一旦去捞取灰色收入，贤者自然不屑为之——比如海瑞当地方官时，就以耿直和清贫出名;而不肖者一门心思扑到捞好处上，与朱元璋所期望的“清廉直干”“抚民有方”无疑南辕北辙了。
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除了不得不常常找办法贪墨外，县官的升迁与京官相比，也显得很缓慢。明朝中后期的惯例是，科举是官员的正途出身，而出任县官者，从进士到举人、监生、贡生都有。但县官的清贫和海量的事务性工作，以及整个官场对京官的重视和对地方官的轻看，都使进士们把外派出任县官视为畏途。沈德符就在《万历野获编》里讲，当时的知识分子一旦中了进士，第一是希望入翰林，第二是希望做给事中，第三是希望做御史，第四是希望当主事——这四个职位都是京官，不仅可以得享繁华舒适，更重要的是人在天子眼皮下，容易有升迁的机会。一旦被任命为州官或县官，竟然“魂耗魄丧，对妻子失色”，乃至向主管官员求情，希望能免去这一任命。
进士们不愿意当县官，举人也把当县官视作鸡肋。因此，晚明时期，县官一般都是年迈学荒的举人或是更低一级的监生、贡生之流充任。这样，朱元璋寄托了无限希望的基层，其主事者便出现了这样两种情况：其一，少数由进士充任的县官，必然为自己没能留在京城入翰林当御史而深感烦忧，哪怕曾有报国之志，但眼看同年们由于分配在中央机关而迅速升迁，自己却沉沦下僚，不免生出怨艾之心。这种情况下，他们对待工作的态度是不求有功，但求无过，拖过几年后通过关系升职或是调到京城。凡事以拖延、掩饰、敷衍为要诀，保持表面上的稳定即可对上面交差，至于这种稳定之下是否潜流着极大的不稳定，不在他们考虑之中。其二，多数由科场不得意的举人和监生贡生充任的县官，自知在仕途上不可能再有多大的进步，千里做官只为财，“于是受贿营私，不复以承流宣化为事，巧需酷算，一毛不遗。上司至则厚奉迎以宽指摘，饰玩好以市姑息”。这样的官员，不过是把做官当成了一门生意。 晚明时期，陕西和山西一带蝗旱相继，饥民遍野，随后相继演变为民变。究其初始，如果这些地方的县官们能够真正像朱元璋要求的那样抚民有方，完全可以将民变扼杀于萌芽之际。但当走投无路的饥民与政府的关系变得越来越对立仇视时，守土有责的县官们不是去疏导和安抚，而是继续多年来在他们看来是最有效的高压，势必导致恶果。陕西澄城事件就是其中最为显著的一个例子。
