特区40年轮丨1996：先行先试，特区立法权为改革发展保驾护航
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【编者按】
今年是经济特区建立40周年。兴办经济特区，是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设作出的重大决策。站在改革开放最前沿，经济特区勇扛历史责任，敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干，创造了不凡的业绩。汕头经济特区，是经济特区发展的一个生动缩影。40年来，一代代汕头经济特区建设者用智慧和汗水，为激情澎湃的“特区故事”写下了辉煌的汕头篇章。
即日起，南方日报推出“致敬特区40年 汕头再出发”系列报道，回顾改革开放历史进程，总结汕头经济特区发展经验，进一步讲好改革开放故事、特区故事，振奋新时代改革开放再出发的精气神。敬请垂注！
8月13日，汕头市十四届人大常委会第三十七次会议表决通过《汕头经济特区文明行为促进条例》，条例的出台为汕头创建全国文明城市提供了有力的法治保障。
事实上，这是汕头市用足用好特区立法权，以法治思维和法治手段，优化城市发展环境、建设法治汕头、引领特区振兴发展的一个缩影。
作为中国改革开放的试验田，汕头经济特区之“特”，不仅在于其享受特殊的优惠政策，更在于其拥有法律所赋予的特区立法权。
1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，正式授予汕头经济特区立法权。
自此，汕头利用特区立法权制定了多项地方性法规和政府规章，有些更是填补国内空白，创建多项第一。创新突破触发蝶变，这些因实际需要而诞生的良法，正在为特区的改革创新和经济社会发展保驾护航。
启航??赋予立法权，揭开特区立法新篇章
说起特区的制度创新，便不得不提到汕头的特区立法权。
看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛。不同于海南建省之后与生俱来的立法基因，如今看似寻常的汕头特区立法权，当时却是汕头广大干部群众多年来的心愿——原来，从20世纪80年代末开始，汕头市就多次向全国人大和省人大提出申请，要求赋予汕头经济特区立法权。
彼时，特区范围经过两次“扩围”，经济建设和社会各项事业迅猛发展，已经进入“中国城市综合实力50强”“投资硬环境40优”行列，成为全国人均国内生产总值超万元的55个城市之一。
与此同时，汕头海湾大桥、广梅汕铁路建成通车，保税区、高新区、南澳海岛开发试验区等建设取得新的进展，使得投资环境得到极大改善，具备更快、更大发展的条件。
然而，一个问题摆在了广大汕头建设者们的面前——经济建设的快速发展与当下特区的法治建设并不匹配，汕头亟须相应的法规加以配套。
而作为著名侨乡，为使汕头尽快与国际市场经济运行机制接轨，也必须及时制定一些具有侨乡特色、适合外资特点的特区法规予以规范和调节，更好地发挥侨乡优势。
1996年1月初，汕头市人大常委会正式向广东省人大常委会提出《关于要求提请全国人大授予汕头市立法权的报告》。报告中除了阐述汕头的建设需求外，也提到了汕头为争取立法权所做的铺垫。
早在1993年，汕头就提出将“法制治市”作为重要的战略方针之一，制定了法制治市规划，充实健全了汕头市人大、市政府法制机构，起草、制定了一批地方规范性文件等。同时，汕头大学也为特区建设培养了大量法律人才，一批专家、学者在立法工作中发挥了重点作用，基本具备了制定法规、规章的条件。
1996年3月17日，八届全国人大四次会议赋予汕头经济特区立法权。这一决策，正式揭开了汕头先行先试、勇于探索的立法之路，汕头由此肩负起立法工作“试验田”的新使命。
破题??全市覆盖，特区立法权落到实处
然而，虽获得了立法权，但如何让立法权真正落到实处、推动汕头高质高效发展呢？预则立，不预则废，汕头迅速启动了立法工作。
在立法指导思想上，全国人大授权决定在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的基础上，强调从特区的实际出发，不追求自成体系，而是强调大胆戒掉国外和港澳立法经验，注意与国际惯例接轨，发挥特区试验场作用，有计划、有重点地在经济、行政和社会管理等方面进行立法，推动经济繁荣和社会进步。
根据该指导思想，汕头制订了当年的立法计划，并对今后5年的立法工作提出初步设想，计划每年制定10项至15项法规。
1996年4月22日，汕头市第九届人大常委会第二十六次会议通过了首部法规《汕头市人民代表大会常务委员会制定汕头经济特区法规规定》，于同年5月7日公布，自公布之日起施行。
同时，公开招聘法律人才、建立健全立法机构等工作也开展得如火如荼。现任汕头市人大常委会监察和司法工作委员会主任孙良胜、汕头市司法局二级调研员陈茜等人，正是首批从全国特招的法律专业人才。
据孙良胜回忆，当时全国约450人报名来汕，通过层层考察和筛选，最终共引进了13名立法人才，其中6名进入汕头市人大常委会工作、7名进入汕头市政府的法律部门。
2000年，立法法赋予汕头较大市立法权（现称设区的市立法权）；2001年，汕头市制定了《汕头市立法条例》，更好地发挥经济特区立法权和较大市立法权作用。
然而，又有新的问题出现了。过去，特区仅仅是汕头城市的一小部分区域，主要搞招商引资开发，由于特区内外的政策和立法权等方面的差异，特区内外的发展存在巨大鸿沟。也就是说，这些特区法规只能在234平方千米的经济特区范围内适用，而非特区范围实施的则是通行广东省的法规。
陈茜解释道，这种“一市两法”甚至“一区两法”的二元治理结构，使得汕头城乡二元结构的矛盾突出，城市规划、基础设施建设、公共设施服务等方面存在较大城乡差别，影响公共服务均等化的实施，城市发展面临资源要素强力制约。
