清世宗宪皇帝
作者兰台
我一直不能理解为什么网上有那么多人会为雍正帝“耗羡归公”政策叫好，因为在我看来，“耗羡归公”就是雍正帝刮老百姓的地皮，盘剥老百姓，只不过雍正帝用了一个障眼法，让刮地皮看起来不像是刮地皮。
先说为什么雍正帝要实行“耗羡归公”政策。
雍正帝之所以要实行“耗羡归公”政策，是因为从康熙中后期开始，清朝地方衙门普遍性的亏空。
这些亏空都是官员贪污吗？
不排除官员的贪污，但是绝大多数亏空不是贪污造成的。
因为绝大部分都是制度性亏空，而不是贪污。
我举一个例子来说，野史传言乾隆帝的生父海宁陈世倌，其实是雍正帝非常信任的大臣，也以清廉出名，雍正二年，雍正帝专门把陈世倌派到山东去做巡抚，负责清理山东的亏空。
结果做了两年山东巡抚的陈世倌不但没有能彻底清理山东的亏空，自己当两年巡抚，还增加12.7万两白银的亏空。
难道陈世倌贪污吗？当然不是，因为陈世倌任山东巡抚两年亏空12.7万两白银是陈世倌的继任山东巡抚塞楞额向雍正帝上报的，如果是陈世倌贪污，雍正帝肯定不会放过陈世倌的。
之所以陈世倌当两年巡抚就会留下12.7万两白银的亏空，完全因为清朝奇葩的财政制度。
（清代山东巡抚衙门遗址）
清朝财政收入可以分为“起运”和“存留”两部分。
起运，顾名思义就是归国库掌管；
存留，则是留在当地做行政开支；
清朝财政最大的问题是起运太高了，最高的浙江，92.7%的财政收入归国库，最低的奉天也超过60%。
举一个例子，假设我兰台是清朝今日县的县令，今日县每年有1000两银子的财政收入，但是有800两必须上缴国库，剩下200两才能用于地方行政开支。
那么哪些是地方行政开支呢？
地方衙门官吏的工钱、修桥铺路的费用、赈灾的费用、当地驿站的费用。
事实上清代存留部分里80%是用在驿站系统了，也就是说今日县留下的200两立至少也有160两要用在驿站，用在今日县自己的只有40两。
这里别说正经开销，就是支付过路官员的路费和餐费就不止40两。更别说修桥铺路这些大工程了。
比如今日县真遇到水灾要赈济，但是省里没拨款，怎么办？总不能看着悟空县老百姓饿死，只能“借”起运款来填窟窿。
万一省里觉得这次水灾太小，不予报销，那就等于悟空县欠了国库若干银子，这就是制度性亏空。
其实关于清朝地方衙门的制度性亏空，雍正帝自己是心知肚明的，他甚至还为制度性亏空的县令说话：
谕户部。京师大兴宛平二县知县。常以亏空被参。朕体察其故。二县在辇谷之下。每有一时速办之公事、不能迟缓者。那移库银以济用。而支领还项、未免迟延时日。其上司察知库帑有亏。不得不行参劾。此等亏空、实有可原之情。——《清世宗实录》
要解决制度性亏空的根本办法一定是修改不合理的“起运”和“存留”比例，但是雍正帝不，他采取的办法就是“火耗归公”。
“火耗”说白了就是正税外的额外灰色收入，雍正帝解决制度性亏空办法就是把“火耗”收归国家掌握。
用“火耗”钱弥补地方衙门的制度性亏空。所谓养廉银不过就是雍正帝拿走了地方官这笔灰色收入后，又给地方官员返点而已。
其实“耗羡归公”并不是什么新鲜主意，早在康熙朝末年就有人给康熙皇帝提了这个建议，但是遭到了康熙帝的严词拒绝。
康熙六十一年八月，陕西巡抚噶什图奏请用通省火耗弥补亏空，康熙帝下谕痛批：
火耗一项， 特以州县官用度不敷， 故于正项之外， 量加些微， 原是私事……今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏， 朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？
其实康熙帝对地方衙门制度性亏空的原因心知肚明，也知道“火耗”就是为了弥补清朝财政分配制度不合理所采取的地方“潜规则”。
康熙帝也知道同意“耗羡归公”，本质上就是普遍性的加税，所以他才会在朱批里说“加派之名，朕岂受乎？”
不仅康熙帝本人对“耗羡归公”本质一清二楚，当时朝堂之上大臣们人人心知肚明。
清圣祖
雍正帝在实行“耗羡归公”之前，吏部右侍郎沈近思就明确反对，他反对的理由就是这样肯定会造成“耗羡之外再添耗羡”。
雍正帝没有正面回答沈近思的质疑（因为是事实），而是插科打诨的岔过去了。
结果不出沈近思所料，耗羡归公实行的当年，四川就以“余平银”的名义征收额外耗羡。
有人说“耗羡归公”后，火耗征收有了明确规定，地方官不敢多征，可惜事实不是这样的。
雍正六年，山西终于“还清”欠国库的钱后，雍正帝提出山西应该降低火耗征收比例，于是雍正帝自己给山西定了一个“13%”的比例，结果根据当年户科给事中的报告，山西没有一个县遵守了皇帝制定的火耗征收比例，全部都超过了13%。
“钱粮耗羡，定议加一有三（13%），臣巡察所至之州县，有加一四五（14%、15%），加一七八（17%、18%）以及加二者。（20%）”
综上所述，清朝地方亏空实质是清朝不合理财政分配制度造成的，但是雍正帝解决地方亏空的办法不是调整财政分配制度，而是采取对老百姓征收新税的办法。
“耗羡归公”本质就是把清朝地方官吏灰色收入变成朝廷合法财政收入，那么被剥夺了灰色收入的地方官吏被剥夺了灰色收入后是会老实不盘剥了，还是继续换一个名目继续盘剥？