以上这些设施管理方面的问题，有的属于市民不文明行为造成的，有的属于设施建设和管理方面的问题。可以通过地方性法规或者地**府规章，统一管理要求，并将目前指导性的标准，直接规定或者援引，转化为具有强制性的行为规范。
（四）部分市民的不文明行为给管理带来不小难度
调研中，一线管理人员（保安及牵头部门）主要反映对人的行为秩序管理缺乏法律依据，一些特定行为，如共享单车管理、犬类管理、大型活动管理、钓鱼、放生等有负面影响的行为，管理难度较大，**、公安等执法部门的支撑有限。
根据2018年《滨江岸线公共空间专题巡访报告》中的反映，部分市民的不文明行为，主要有10种：
1.饮用水洗手。杨浦滨江段直饮水处有人使用饮用水洗手。
2.有游客睡觉。虹口滨江段有人在座椅上睡觉或在草坪中休憩。浦东滨江段也有游客睡在公共座椅上，行为不雅。
3.共享单车入步道。浦东滨江陆家嘴、民生路段有共享单车骑入步行道，并随意停放。
4.禁钓缺乏管理。浦东滨江陆家嘴东昌路老白渡路段禁止钓鱼，但有不少人钓鱼、捕鱼，尚缺乏管理。
5.违规遛狗。浦东滨江陆家嘴、民生路段等江边规定宠物不能入滨江段，但仍有市民进滨江遛狗。
6.乱扔垃圾。浦东滨**生路段等休息区，游客休息离开后遗下桌面垃圾和地上烟头。
7.草坪搭帐篷。浦东滨**生路段等草坪上有人搭帐篷玩耍。
8.发放小广告。徐汇滨江段发现有人沿途散发旅游小广告。
9.乱晾晒衣物。浦东滨江段有工作人员在办公用房边的公共区域晾晒衣物。
10.不按规定骑行。浦东滨江段有部分保安人员助动车违规在步跑道上骑行。
这些不文明行为，有些有法律依据，有些没有管理的依据。需要通过地方性法规或者规章予以解决。
三、地**府规章立法权限和创制路径的法理分析
虽然本课题所称的立法，包括地方性法规和地**府规章。但2015年立法法修改后，其82条第6款规定，地**府规章“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地**府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”此后，地**府规章的制定权限，受到了很大影响。因此，需要对地**府规章的权限作些分析和厘清，并就如何创制规则提出一些想法。
（一）地**府规章的立法权限
行政规章是特定的行政机关在其职权范围内制定、发布的关于某一方面行政管理工作的规范性文件的总称，包括部门规章（也称部委规章）和地**府规章两种。在实践中，对于规章的争议比较多。一是规章是否属于法。我国立法法考虑到规章在行政管理中发挥了比较重要的作用，同时也有一些问题需要规范，因而将规章纳入到了《立法法》的调整范围。2015年立法法修改时仍然坚持了这一点，即规章的法律地位没有发生变化。
1.与部门规章比较。地**府规章与部门规章相比，其具有一定创制权，部门规章没有创制权，只有实施权。对此，《立法法》第80条第二款有明确规定，该款规定：部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。而地**府规章除了具有实施权外（依据《立法法》第82条第2款的规定），可以制定“属于本行政区域的具体行政管理事项”。只是根据《立法法》的规定，其创制空间较小。
2.与地方性法规比较。地**府规章与地方性法规相比，其立法权限在实施性和创制性立法上都有所不同。在实施性立法上，地方性法规“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”（《立法法》第73条第1款第1项），地**府规章“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”（《立法法》第82条第2款第1项）。很明显，《立法法》强调了地方性法规可“根据本行政区域的实际情况”制定，实际上赋予了地方性法规一定的自主权。在创制性立法上，地**府规章的立法权限小于地方性法规。
（二）地**府规章的创制路径
在当前立法条件下，地**府规章的创制路径主要有如下几种情形：
1.由地方性法规规定一个授权性条款，政府规章据此进行实施性细化。例如，《上海市道路交通管理条例》第13条第2款规定：“机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划***会同市公安交通管理部门和其他****提出，报市人民政府批准后实施。”在该条款的授权下，上海市相关部门联合制定了《上海市私人自备车、二轮摩托车额度竞购办法（试行）》。虽然该竞购办法在法律位阶上不是政府规章，但它开辟了一条路径，将本属地方性法规权限范围的事项，授权地方人民政府或政府部门制定政府规章或行政规范性文件进行规制。
2.由地方权力机关直接对地方人民政府进行授权，地方人民政府据此对地方性法规权限范围的事项制定政府规章。如，2007年上海市人大第35次会议通过的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，明确了对法律、法规未作具体规定且属于制定地方性法规权限范围的事项，通过上海市人大**会作出决定，授权上海市政府和浦东新区政府在浦东综合配套改革中制定相关规定先行先试。
3.对于地方性法规的调整事项，由政府先行制定临时性的政府规章。如，上海市人民政府2013年9月制定了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》。自贸区管理事项属于地方性法规权限范围的事项，但由于当时制定地方性法规的条件尚不成熟的。同时，自贸区的行政管理又迫切需要法律依据，在这种情况下，上海市人民政府先行制定了该地**府规章。需要指出的是，根据《立法法》第82条的规定，此类政府规章的效力是临时性的，即“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务***制定地方性法规。”
（三）对《立法法》第82条第6款的解读
《立法法》第82条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地**府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”各界对于增加义务、减损权利的理解并没有达成共识。鉴于地**府规章层面，更多的是对行政相对人义务的课予，而非权利的授予，因此，我们主要围绕什么是“增加义务”展开分析。
