王松林上海市行政法治研究所助理研究员。
内容摘要
近年来，上海市黄浦江滨江两岸公共空间建设取得了预期效果，真正做到了还江于民、还岸于民、还景于民。2017年黄浦江两岸贯通后，如何加强和规范两岸滨江公共空间管理的问题，倍受社会关注。在综合管理上，仍然存在一些难点问题，需要通过立法解决。现阶段如果必须要出台相关的管理规则，制定地**府规章的可行性更强，主要理由在于：制定地**府规章可以作为相应地方性法规制定前的试行性规定；制订政府规章可以解决个别无执法依据的行为问题、在法理上更具有可行性。
黄浦江两岸综合开发建设工作是上海市委、市政府在新世纪、新阶段，为延伸浦东开发开放效应，进一步增强上海城市综合竞争力，作出的一项意义深远的重大战略决策。2017年，黄浦江两岸贯通后，如何加强和规范两岸滨江公共空间的管理，倍受社会关注。是否需要就该区域的管理开展相关立法工作，本文聚焦于黄浦江两岸滨江公共空间的立法必要性和可行性进行研究。
一、基本情况
（一）启动期间
在上海市委、市政府的部署下，黄浦江两岸综合开发建设工作于2002年正式启动。当时确定的开发范围北起吴淞口、南至徐浦大桥，两侧岸线长度合计约85公里，规划控制面积约74平方公里。
（二）十二五规划期间
“十二五”期间，根据上海市委、市政府的要求以及城市空间发展的新形势，浦江两岸开发范围南拓至闵浦二桥区域，两侧岸线长度合计约120公里，规划控制面积约144平方公里，覆盖了沿江八个行政区（浦东、宝山、杨浦、虹口、黄浦、徐汇、闵行、奉贤）。经过十余年的奋斗，黄浦江两岸开发地区全面贯彻“百年大计、世纪精品”的发展思路，“市区联手、以区为主”，推动成为上海创新驱动发展、经济转型升级的重要示范区域。
（三）2013年体制调整以后
两岸地区在继续推进地区功能开发和产业转型的基础上，逐步将工作重心聚焦到公共空间建设上来。随着黄浦江两岸综合开发工作进入新阶段，相应的体制机制也进行了调整，上海市委、市政府正式将市浦江办职能划入市住房城乡建设管理委。上海市委、市政府明确了黄浦江两岸地区作为六大重点功能区之一，两岸地区的战略地位得到进一步提升。
针对两岸公共空间仍存在着形式单一、断点较多、公交不便、配套不足，两岸中心区段（杨浦大桥至徐浦大桥）单侧长约22公里（总长45公里）的范围内，至“十二五”末，实际贯通（建成）率不足50%等问题，2014年上海市浦江办组织制定并发布了《黄浦江两岸地区公共空间建设三年行动计划（2015年-2017年）》，力争通过用3年时间，集中建设一批高品质的公共空间，将黄浦江两岸地区打造成世界级的滨水公共开放空间。
2016年，上海市委、市政府明确指出，明确要求“两岸开发，不是大开发，而是大开放”。要齐心协力把黄浦江两岸建设成为全市人民共享的公共空间，从杨浦大桥到徐浦大桥45公里岸线到2017年年底基本实现贯通开放，将上海最精华、最核心的黄浦江两岸开放给全体市民，让老百姓有切实的获得感，有更多共享改革开放成果的幸福感。
（四）2017年后的管理
2017年底，黄浦江两岸45公里滨江岸线全线贯通，实现从生产岸线向生活岸线“升级换代”。两岸地区要打造成为世界级的滨水区，成为“全球卓越城市”的一张崭新名片。
按照这个要求，上海市浦江办在全线贯通之前，即以上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室的名义发布了《关于加强黄浦江两岸滨江公共空间综合管理工作的指导意见》（沪浦江办[2017]2号），该《意见》明确适用区域为“黄浦江两岸滨江的公共空间”，即滨江第一条市政道路（含）与浚浦线之间的陆域和水域范围。管理的范围是，滨江公共空间内的设施维护管理、公众行为管理和运行秩序管理。在责任分工方面，实施属地化管理，明确各区段的职责分工，沿线各区总体建立了区级政府分管部门加专业建设管理公司的体制框架和工作机制，确保已建成开放的公共空间安全有序运行。
2018年7月，根据上海市委、市政府领导对标国际“最高标准”和“最高水平”的要求，上海市浦江办发布了《黄浦江两岸滨江公共空间综合管理适用标准的指导意见》（沪浦江办[2018]2号），明确了综合管理的总体要求，并就环境卫生、市容景观、园林绿化、交通设施、社会秩序、商业活动、建设活动、安全防范、资金保障等九个方面提出了比较具体的标准要求。在管理体制上再次重申了属地化管理的要求，并明确了各区政府应当授权指定作为管理主体，具体负责辖区内滨江公共空间各类公共事务综合管理的组织和协调工作，并根据实际需求统一规划、设置和管理该区域的公共服务设施。区各有关行政管理部门在统一的组织和协调下，按照各自职责做好治安、交通、绿化、环境卫生、市容景观、商业经营、公共活动、工程建设、设施维护等管理工作。
两岸空间涉及的浦东新区、杨浦区、虹口区、黄浦区、徐汇区按照文件要求，建立和完善了相应的管理体制机制，开展了相应的管理、执法工作。
二、综合管理中遇到的主要难点
滨江两岸公共空间建设取得了预期效果，市民认为将黄浦江沿岸作为公共空间加以建设开发，真正做到了还江于民、还岸于民、还景于民，为上海市增添了美丽的滨水休闲游览之地。在综合管理上，仍然存在一些难点问题，需要通过立法解决。
（一）管理体制不统一、具体承担执法任务的队伍多元化，造成部分事项管理界线难以划清
由于实施属地管理，相关区根据自身实际成立或者明确了管理机构和具体执法队伍，形成了不同的管理体制、机制。
1.浦东新区。浦东滨江管理存在管理主体多元化的现象。社会管理由属地化（涉及8个街镇）负责，沿线综合养护管理（保绿、保洁、保安、保修等）由区环保局总牵头，沿线企业（地产集团、陆家嘴集团和东岸集团）分段负责。在公共空间未验收移交前，地产集团、陆家嘴集团、东岸集团依据“谁建设、谁管理”的原则，对本建设区域进行管理。新区环保局承担“四保”（保绿、保洁、保修、保安）养护托底责任。目前，新区正在探索联动联勤机制，依托新区浦江办或建立联席会议制度，进一步完善滨江管理框架，新区浦江办作为浦东滨江统筹管理主体的定位和职责边界需进一步明确。
