课题组认为，“增加义务”包括增加义务的种类和增加义务的数量两个方面。如果在义务的种类和数量不变的情况下，仅仅改变义务的履行方式，并不必然导致义务的增加，甚至有可能带来的是义务的减少。相应的，如果义务的种类或者数量有一者增加，都意味着义务的增加。如《食品安全法》仅规定了食品生产者制作纸质台账的义务，而《上海市食品安全信息追溯管理办法（草案）》对几类食品生产经营者规定了建立电子台账档案的义务。这意味着食品安全经营者在做好原有纸质台账的前提下，还要再完成一份电子档案，从这一点上看，其义务的种类虽然没有增加，但是义务的数量明显增加了。但《食品安全法》第42条规定，国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。这就引申出另一个问题：在上位法具有鼓励性规定的情况下，下位法将该鼓励性规定落实，能不能认定为增加义务？课题组认为，从有利于食品安全、优化行政管理的角度看，这种情况不应当认定为增加义务。
另外，对于此款的另一个解读是：在没有法律、行政法规、地方性法规依据的情况下，地方人民政府可以制定政府规章设定对行政相对人具有授益性，以及限制行政权力的内容。
（四）地**府规章立法权限的基本结论
地**府规章除了具有实施上位法的立法权限外，还具有少量的创制立法权空间。换句话说，除了实施性立法权限外，地**府规章在一定条件下可以不受《立法法》第82条第六款的限制，进行一定的创制性立法。地**府规章实现创制权的路径包括三种：一是先由地方性法规规定一个授权性条款，政府规章再据此进行实施性细化；二是直接由地方权力机关对地方人民政府进行授权，地方人民政府据此对地方性法规权限范围的事项制定政府规章；三是对于地方性法规的调整事项，由政府先行制定临时性的政府规章。
四、立法的可行性与立法路径的选择
（一）制定地方性法规的可行性较低
1.现有的立法条件有待成熟。2018年9月，上海市人大**会公布了“上海市十三五立法规划和计划”。其中，《上海市黄浦江、苏州河岸线综合治理相关立法》属于“为推进生态文明建设提供法制保障的立法项目”，是第三类“条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。目前来看，该两岸公共空间贯通后的管理不足两年，各区的管理模式仍然处于探索之中，各部门的分工协作、职责界限也需要在已有文件的指导下，逐步厘清。立法工作本身也仍然处在前期研究论证阶段。
2.需要通过地方性法规解决的现实问题有限。从上述报告中所研究的内容来看，该项立法需要解决的四个问题中，前面两个问题关于管理体制的统一、管理标准的公开与落实，似可以通过行政内部的决策和规范，就可以解决。第三个问题，有关设施的建设和维护，涉及对相关企业的要求，可以通过完善采购制度等予以解决。第四个问题，有关市民的行为规范。在调研中，课题组了解到虽然缺乏执法依据是个问题，但经过梳理其他相关执法依据，对于大部分需要管理行为可以找到相应的管理依据，依据现有法律法规规章予以处理。对于操作无人飞行器、垂钓等无依据的行为，课题组认为，首先要考虑在公共空间内禁止这些行为的合理性与可行性，不宜因为更容易管理，就采取一概禁止的措施，可以疏堵结合。如果按照国际化高标准或者已作出决策需要禁止或者高强度限制的情况下，虽然通过地方性法规解决，在立法权限上的争议较少，但如果仅就个别的行为无执法依据就启动地方性法规的立法程序，似乎会过于占用立法资源。
3.现有问题的解决路径。只有要解决好个别无执法依据问题，可以通过强化劝导、联动执法或者限制助动车进入等技术性措施解决。由于如何解决个别化问题不是本报告所要讨论的重点，就此略过。如果必须制定出统一成文的执法依据，也可以通过制定地**府规章予以解决。
以上结论，建立在课题组掌握的现有信息基础上，是从现有问题的有限性和个别化与立法资源的有限性相比得出的。如果纳入更高、更多层次的考量因素，如国际化城市标志性区域的法治保障或者需要通过该地方性法规解决更多的公共空间管理事项等，则另当别论。
（二）制定地**府规章的可行性较强
上文已经述及，课题组认为，现阶段如果必须要出台相关的管理规则，制定地**府规章的可行性更强。
1.制定地**府规章可以作为相应地方性法规制定前的试行性规定。根据立法法82条第5款的规定，“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地**府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务***制定地方性法规。”即，如果认为制定有关黄浦江两岸滨江公共空间的地方性法规尚不成熟的，可以先制订地**府规章，待时机成熟，两年后再制订地方性法规。上海市就中国（上海）自贸区管理，已有实践。
2.制订政府规章可以解决个别无执法依据的行为问题。现有的行政处罚法仍然赋予规章一定的处罚创设权。规章是否可以在创设义务后，再创设罚则？此种情形下，作为立法法实施后，具体执行合宪性审查的******会法工委相关部门就此并未提出否定意见。至少在现阶段，没有被认为违反立法法。当然，上位法已经设定义务，但未规定处罚的情况下，规章不得再创设罚则。就本课题讨论的领域而言，课题组认为，对于市民的部分不文明行为，如果有上位法规定有义务有罚则的，可以归集作统一规范；上位法规定有义务但未规定罚则的，不可以创设罚则；上位法既未规定义务也未规定罚则的，可以创设罚则。
3.制订地**府规章在法理上可行。制定地**府规章可行性的核心之一在于如何界定公共空间以及在公共空间内制定规则的正当性。即，禁止性行为规定的法理基础是基于公共秩序的需要，还是基于公共空间内不同业主对于持有产权区域内管理的需要。课题组认为，虽然目前黄浦江两岸滨江公共空间的土地使用权和岸线使用权益分别属于各滨江企业等单位，但是个人和单位在公共空间的行为不宜仅受各单位基于产权区域内管理相关规则（以下简称“软法”）的约束，其首先应当遵守公共规则。其法理基础在于这些区域是开放的，不专属于业主等特定对象使用，是可以供不特定对象，即公众使用的公共空间。在滨江公共空间中的事务，属于公共事务；其中的非基于产权或者特定权益的利益，属于公共利益；其中的管理秩序属于公共秩序。这些内容都属于具体行政管理事务。因此，政府可以使用公权力，通过制定地**府规章，明确相关行政管理规则。
