清朝的官制体系分为“中央官职”和“地方官职”两大类，其中地方施行“督抚制”，以“总督”领一省或数省行政、经济和军事大权；以“巡抚”领一省行政。就具体官职而言，总督基本相当于建国初期统管某一地区经济、军事、行政的地区书记，而巡抚则基本相当于省委书记。
在省级领导设定中，清朝废除了明朝时期的“都指挥司”，沿袭了“布政司”和“按察司”的设置，将“三司”改成了“二司”。
“布政司”的主管领导称“承宣布政使司布政使”，简称“布政使”；“按察司”的主管领导称“提刑按察使司按察使”，简称“按察使”；两者作为督抚的属官，同为省级领导。
可根据《清史稿·职官志》的记载，布政使的品秩为从二品，而按察使的品级却仅为正三品。对应于现今的行政级别，布政使基本相当于省部级正职，而按察使则只相当于省部级副职。
同为督抚属官，同为省级领导，而且并称为“二司”，布政使和按察使的品级为何有着如此区别？
其实，两者之间的区别，仅能因为一项权力的差别！
《清史稿·职官志》有载，“布政使”的具体职权为：
简单言之，“布政使”负责全省经济建设、民政推广、赋税征收、人事任免等各项工作。
《清史稿·职官志》对“按察使”的具体职权记载为：
也就是说，“按察使”执掌全省的治安、司法、监察和刑狱工作，同时还负责一省邮驿工作。按照现在的说法，“按察使”基本属于“公检法一肩挑”。
就具体职权而言，“按察使”基本类似于现今的省政法委书记，同时兼领省级公、检、法机关的一把手。而“布政使”基本类似于现今的省政府一把手——省长。就此来看，行政级别为省部级正职的“布政使”，自然要比省部级副职的“按察使”级别高、地位高。
除此之外，“按察使”和“布政使”之间的区别，还主要体现在一项特殊权利上。根据《清史稿·职官志》的记载，除了各自的职权范围外，“布政使”还拥有一项“按察使”并没有的权利——“凡诸政务，会督、抚议行”。
也就是说，“布政使”能够参与一省政务施行方针的制定，也就是能够参加“省委常委会”，属于“固定入常”职务。而“按察使”则不在“省委常委”名单之列，甚至连“可能入常”的资格都没有。
就此具体权限来看，“布政使”也理应排在“按察使”之前，品秩自然要高一级别！
在省级官制体系的具体施行中，“布政使”和“按察使”均为权力巨大、地位崇高的省级领导，但并不具备“题报权”和“考核权”。这两项能够直接影响“布政使”和“按察使”升降调补的权力，掌握于督抚之手，因而受到督抚的绝对压制。但自雍正皇帝开创“密折制度”以后，“布政使”和“按察使”也拥有了直接向皇帝上奏的特殊权力，甚至可以直接弹劾督抚。由此，“布政使”、“按察使”和督抚之间又形成了良性的相互制约，有效制约了督抚权限，从而从根本杜绝了督抚做大，甚至造反的可能。