对照明清时代的经验，地方官上任之前，会先组建一个和自己一样是外地人的行政班子，处理最核心的政务，来对抗本地人的影响力。但秦代是一个开天辟地以来未有的帝国，还完全不具备这个经验，所以地方官孤立无助的感觉，必然还大大超过明清。
郡县官员的工作繁多，行政、税收、司法、教育……无一不是他的责任。但我们可以把所有这些工作分成两大类：长期任务，是打击地方主义，培养国家认同，让一般黔首都能以萧何为榜样，理解国家的政令；短期目标，则是明面上不要发生大的骚乱，各项考核指标可以完成，尤其是朝廷不断出台的新指示，如修建阿房宫、骊山陵、长城等大工程，需要多少民夫，必须赶紧把人给送过去。
为了完成长期任务，县令需要想方设法打击那些有点势力的家族，比如贯彻商君变法以来的兄弟不析产，则加倍收税的政策，把他们拆分成一个个核心家庭，尽量使黔首原子化；但要实现短期目标，则由于没有其他行政资源可用，反而只有和这些家族搞好关系，让他们愿意配合朝廷的工作。
显然，长期任务无法量化考核，完成不了也问题不大；短期目标一旦有差失，可是立刻丢官罢职的下场。所谓「明主之法，治吏不治民」，大秦的法令，对官吏比黔首更严厉得多，最艰苦危险屈辱的谪戍，都是优先安排犯错的行政人员去完成的。
所以，该怎么选择，对郡县的长吏们根本不是难题：只有把原有的地方势力先利用起来。
而沛县令要和本地父老的沟通，自然离不开萧何。而萧何这方面的技巧之高，尽管史料有限，我们单是从萧何与刘邦的关系里，也明显感受得到。
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刘邦年轻时代是游侠或者说流氓：游和流是近义词；司马迁之前，侠这个字没什么褒义，而氓就是民的意思，也没有太多贬义。所以两个词差别其实不大。
王陵是沛县的「县豪」，刘邦曾经慕名进城，拜过这个大哥；魏国的张耳是享有国际声望的大侠，刘邦曾经跑到魏国城市外黄 （今河南民权县） ，追随张耳好几个月。
这种生活方式，也就是所谓「不事家人生产作业」。但奇怪的是，刘邦三十多岁的时候突然改弦更张，当上了泗水亭长，也就是找了一份体制内颇有点体面的工作。
刘邦的这个转变，基本可以肯定和秦的统一有关。「侠以武犯禁」，是始皇帝推崇的学者韩非的名言；流动人口，自商君变法以来，就是秦国严厉打击的对象。张耳这样的大侠，早早上了帝国的黑名单，只能隐姓埋名流亡，做了「里监门」，也就是社区的保安，被猥琐小吏侮辱，也唯有忍气吞声。
刘邦这样的低阶游侠，不在朝廷的关注范围内，但也不能再跨国游荡，只好回到家乡纳入编户齐民体系，不允许任性的拜码头串联。也就是说，天下分裂，刘邦在国际间流窜也没人视为奇怪；帝国一统，他却反而大受拘束，连从丰邑去趟县城都困难。淳朴的农民可能不太介意活动空间的紧缩，但刘邦不能不感到深深的压抑。
史书上记录了刘太公对刘邦的抱怨，认为这个小儿子远不如他哥刘仲能置办家业。直到刘邦成为大汉皇帝之后，他对父亲的批评还不能释怀。考虑到刘太公自己也喜欢和不良少年厮混，刘邦当游侠混得有点头脸的时候，老爷子大概没什么不满，多半是秦统一之后，刘邦欲当流氓而不可得失业在家，刘太公才有了诸如此类的怨言。
可能也正是这个时候，萧何向刘邦伸出了援助之手：当不了流氓，就来当片儿警吧。
萧何和刘邦都是丰邑人，是最严格意义上的老乡，但两个人的性情和作风完全不同，日常往来并不亲密，不过以萧何的洞察力，很容易发现刘邦身上有一种特别的气质，对社会下层不安分的少年，有强大的感召力，很容易让他们蠢血沸腾。作为政府公务人员，早早笼络住一个潜在的黑社会大佬，总是一笔稳赚不赔的买卖。至于后来实际回报还远远超过预期，那就归根结底是历史进程，非任何人所能预见了。
刘邦还是游侠期间，萧何就多次帮他隐瞒罪行。刘邦成为亭长，则意味着两个人之间有了进一步合作的空间。
和「十里为乡」的「里」指居民点不同，所谓「十里为亭」，这个「里」就是今天说的一里路、两里路的里。亭是治安单位。即在交通要道上，十里设一亭，既负责往来公务人员的接待，又可以维持治安。黑道出身的刘邦担任亭长当然再合适不过，很容易做到必须侦破的案件迅速侦破，一般的违法行为，则被掩盖得不留痕迹。
而萧何此时已经是沛县的「主吏掾」，负责全县重要人事岗位的安排，经常需要和刘邦工作对接。萧何多次表现出对刘邦特别的重视。一个著名的事例是：刘邦到咸阳出差，按惯例同事都要赞助一些路费。别人都赠送了三百钱，只有萧何送了五百钱。刘邦后来的回报是，一个钱十户人家，封萧何为侯时，额外多封了二千户。
沛县主吏掾萧何和泗水亭长刘邦这个组合，和后世影响巨大的小说《水浒传》里，郓城县押司宋江和东溪村保正晁盖的关系非常类似。当然，萧何远比宋江有才能却没有那么大野心，刘邦的眼光智慧胸襟气魄，更非晁盖可比，所以后来两个组合的命运，也大不相同。但一个人坐镇县廷，操控着区域中心的人际关系网络；一个人扎根基层，以秩序维护者的法定身份，经营着黑道势力，然后互通有无彼此配合，甚至不惜担上「血海也似的干系」。这却是中国古代史上异常稳定的基层权力运作方式。
当然，这类组合运作得越成功，就越意味着沛县令只是一个摆设。有一个人的出现，可能意味着县令不甘心被彻底架空的努力，但结果，这却让他失败得更加彻底。
这个人就是未来吕后的父亲吕公。
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《史记》里如此讲述刘邦成为吕公的女婿的故事：
单父 （今山东单县） 人吕公与沛县县令相友好，为了躲避仇人，做了县令的「客」。
于是，他就追随县令来到了沛县。沛县的「豪桀吏」，即强势的宗族和县廷的官吏，听说县令有这么一位「重客」，都去送礼祝贺。
身为主吏掾的萧何，自然负责具体操办这件事，他命令说：「礼物不满一千钱的，不能进堂就坐。」这时刘邦到了，他一向瞧不上自己这些同僚，就在拜帖上写了「礼钱一万」，但实际上一个铜钱也没带。
